ÚzemnéPlány.sk

Autor

Ing. Michal Maťaš, CSc.

Foto

Zdroj

Počet zobrazení

20685

Kategórie

Súvisiace články

• Architektúra pre moderné, inteligentné a energeticky efektívne budovy
• VÝBEROVÉ KONANIA V STAVEBNEJ ZAHRANIČNEJ PRAXI
• SYSTÉM MANAŽÉRSTVA KVALITY POŽIADAVKY NOVEJ NORMY STN EN ISO 9001:2009
• Inovácie betónu z pohľadu aplikácie na fasády
• Sklobetón v súčasnej architektúre
• Všetky nové budovy majú byť energeticky samostatné od roku 2019
• Investičný development vs. udržateľný urbanizmus v praxi
• Verejné obstarávanie po novom

Verejné obstarávanie a stavebné práce

Niekoľko poznámok na úvod

Súkromné obstarávanie stavebných prác sa riadi vnútornými predpismi alebo zvyklosťami investora a verejne nie je známych veľa modelov. O súkromnom obstarávaní hovoríme vtedy, ak sa stavebné práce hradia výhradne zo súkromných finančných prostriedkov a vtedy, ak podiel nenávratného finančného príspevku (dotácie) nepresiahne 50 % investičnej hodnoty projektu. V každom štáte je obvykle známy jeden model súkromného obstarávania, napr. v Slovenskej republike je to obchodná verejná súťaž podľa § 281 až § 288 zákona č. 513/1991 Zb. v znení neskorších predpisov (Obchodný zákonník). Významní investori, napr. obchodné reťazce alebo finančné skupiny, majú svoje obstarávateľské modely (zadávanie zákaziek na stavebné práce) chránené ako firemné know-how.
Verejné obstarávanie sa riadi zákonmi alebo smernicami medzinárodných organizácií (Svetová banka, OSN, NATO a pod.) a medzinárodnými zmluvami, medzi ktorými má dominantné postavenie zmluva GPA (Government Procurement Agreement) uzatvorená signatárskymi štátmi WTO. Vznikla ako požiadavka na elimináciu verejného obstarávania ako technickej prekážky medzinárodného obchodu. V krajinách EÚ sa podiel verejného obstarávania na štátnom rozpočte odhaduje na 2 – 5 % z HDP v závislosti od ekonomickej výkonnosti krajiny. Stavebné práce z toho tvoria okolo 60 – 70 %.

Z histórie

Prvé zmienky o verejne známych pravidlách zadávania zákaziek na stavebné práce sú známe od roku 1535 vo francúzskom stavebnom poriadku. Majú skôr charakter zadávania koncesných zmlúv (výstavby verejnoprospešných stavieb zo súkromných finančných prostriedkov). Na území dnešného Nemecka sa verejnou súťažou zadávali verejné zákazky už v roku 1542 a osobitne v Prusku bolo ich zadávanie uzákonené v roku 1885. Rakúsko prijalo nariadenie číslo 61/1909 r. z., o zadávaní štátnych dodávok a prác, ktoré nadobudlo účinnosť 1. januára 1910.
Na území dnešnej Slovenskej republiky sa princípy verejného obstarávania po prvý raz kodifikovali v decembri v roku 1920. Stalo sa tak Nariadením vlády číslo 667/1920 Sb., o zadávaní štátnych dodávok a prác tzv. Zadávací řád státu Československého. Nariadenie sa týkalo dodávok tovarov a prác, ktoré obstarávali orgány štátnej správy a organizácie, podniky a fondy v ich zriaďovateľskej pôsobnosti.

Zo súčasnosti

Po „Nežnej revolúcii“, keď sa právne kodifikovalo súkromné vlastníctvo výrobných prostriedkov, sa tým vyvolala potreba upraviť najmä pravidlá úhrad štátu súkromnému sektoru za uskutočnenie stavebných prác, ktoré štát objednal. Ako prvý takýto dokument vydal Ústav racionalizácie v stavebníctve formou metodického pokynu Zadávací řád staveb, ktorý od 1.októbra 1990 vymedzil postup zadávania stavieb ich zhotoviteľom a podmienky pre zadávanie. Tento dokument bol inšpirovaný nemeckým zadávacím poriadkom známym pod skratkou VOB. Následne bolo Národnou radou SR schválené nariadenie vlády č. 219/1992 Zb. o obstaraní štátnej výstavby. V tej dobe už prebiehali intenzívne práce na príprave komplexného zákona, ktorý by upravoval verejné obstarávanie všetkých produktov (tovarov, služieb aj stavebných prác). Toto úsilie vyvrcholilo 1. októbra 1993 prijatím zákona č. 263/1993 Z. z. o verejnom obstarávaní tovarov, služieb a verejných prác v Národnej rade SR. Zákon nadobudol účinnosť 1. januára 1994. Bol prvým takýmto zákonom v transformujúcich sa ekonomikách a vychádzal z modelového zákona vypracovaného Komisiou OSN pre medzinárodné obchodné právo (UNCITRAL United Nations Commitee for International Trade and Law). Následne boli v SR prijaté ďalšie zákony a to v roku 1999 zákon 263/1999 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov, ďalej v roku 2003 zákon č. 523/2003 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov a konečne v roku 2006 bol prijatý zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Zákony o verejnom obstarávaní prijaté od roku 1999 postupne aproximovali právo Európskej únie.

Do budúcnosti

Prijatím zákona o verejnom obstarávaní v roku 1993 sa zrodilo na našom území postupne približne 4 000 subjektov, ktoré zadávali zákazky na stavebné práce. Tento kvalifikovaný odhad neskôr potvrdilo aj Ministerstvo výstavby a verejných prác SR svojim štatistickým zisťovaním. Ukázalo sa však, že je potrebné vniesť oveľa viac profesionality a operatívnosti, aby bol celý proces verejného obstarávania efektívny, hospodárny a netvoril technickú prekážku obchodovania nielen doma ale aj so zahraničím. Preto sa do zákona v roku 1999 podarilo Zväzu stavebných podnikateľov Slovenska a Asociácii súkromných stavebných podnikateľov presadiť vznik Úradu pre verejné obstarávanie a vydávanie Vestníka verejného obstarávania, ktorý nahradil zverejňovanie oznámení v Obchodnom vestníku vydávanom Ministerstvom spravodlivosti SR.
Súčasným svetovým trendom je integrácia verejného obstarávania a to nielen pri zadávaní zákaziek na stavebné práce. Znamená to, že počet zadávateľov zákaziek sa znižuje a zvyšuje sa počet zadaných zmlúv na stavebné práce jedným štátnym alebo mimovládnym subjektom.
Táto systémová integrácia, ktorá vedie k výraznému zvýšeniu profesionality a k špecializácii odborníkov pôsobiacich vo verejnom obstarávaní sa v SR objavila v podobe nie práve najšťastnejšieho názvu „centralizované obstarávanie“. Je to preto, že nejde o centralizáciu ale o systémovú integráciu a v rámci nej o špecializáciu. Niektoré verejnoprávne organizácie, napr. Sociálna poisťovňa, Univerzita Komenského v Bratislave – Rektorát, ale aj súkromné spoločnosti povinné obstarávať (zaradené medzi vybrané odvetvia) napr. Slovenský plynárenský priemysel, a. s., Železnice Slovenskej republiky, a. s., mali už dávno vybudované samostatné oddelenia, ktoré sa zaoberali verejným obstarávaním zákaziek na dodávku tovarov a na poskytovanie služieb a samostatné oddelenia, ktoré sa zaoberali zadávaním zákaziek na uskutočnenie stavebných prác.
Tento integračný proces prebieha v ústredných orgánoch štátnej správy veľmi pozvoľna a zákonom vytvorený priestor pre vznik „Centrálnej obstarávateľskej organizácie“ bol využitý len nepatrne a to založením odboru na Ministerstve financií SR.
Myšlienka z minulosti pochádzajúca z auditu ústredných orgánov štátnej správy, ktorá prejudikovala vznik organizácie „Správa štátnych budov“, ktorá by integrovala správu a prevádzku všetkých nehnuteľností v majetku štátu s verejným obstarávaním stavebných prác, pre veľký odpor ústredných orgánov štátnej správy, zanikla. Táto veľmi moderná myšlienka vo verejnom obstarávaní zrejme vznikla na nesprávnom mieste a v nesprávnom čase a presadzovali ju „nesprávni“ ľudia. Je asi len otázkou času, keď sa opäť o nej začne hovoriť.
Pokiaľ integrácia verejného obstarávania prebieha vo vyspelých ekonomikách viac ako dve desaťročia, tak najmodernejším vývojovým trendom je elektronické obstarávanie (EVO) a možnosť uplatnenia elektronickej aukcie. Treba však zdôrazniť, že pre zadávanie zákaziek na stavebné práce je elektronická aukcia riziková. Ak by totiž kritériom, ktoré sa má upraviť elektronickou aukciou, bola cena, je pri návrhu novej ceny potrebné upravovať výkaz výmer. To je v krátkom čase zložitá úloha. Tá je však zvládnuteľná ak si uchádzači pripravia dopredu niekoľko taktických variantov.
Samostatným vývojovým trendom je vznik podnikateľských subjektov, ktoré poskytujú poradenské služby vo verejnom obstarávaní jednak pre mestá a obce a v malej miere aj pre ústredné orgány štátnej správy a organizácie v ich zriaďovateľskej pôsobnosti. Tento vývojový trend je dlhodobý a v zahraničí pre verejné obstarávanie „osobitných komodít“ existujú takéto spoločnosti už viac ako dve desaťročia. Ich výhodou je vysoká profesionalita, podrobná znalosť trhu, konkurencie a cenového vývoja a štandardná obstarávateľská dokumentácia, ktorá zaručuje vysokú úspešnosť verejného obstarávania aj pri veľmi osobitných požiadavkách od klienta. V Slovenskej republike vzniklo viacero spoločností, podnikajúcich v tejto oblasti, najmä v súvislosti s poskytovaním nenávratných finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu EÚ. Obvykle pracujú v tandeme s organizáciami, ktoré pripravujú „žiadosti o nenávratný finančný príspevok“.

Na zamyslenie

Záverom niekoľko myšlienok, ktoré by podľa názoru osôb, zapísaných na Úrade pre verejné obstarávanie v Zozname odborne spôsobilých osôb, významne prispeli ku skvalitneniu verejného obstarávania zákaziek na uskutočňovanie stavebných prác.
Fórum zadávateľov zákaziek
Verejné obstarávanie zákaziek na stavebné práce je štrukturálne veľmi zložitý proces, ktorý sám o sebe prechádza sebapoznávaním. Jedným z najvýznamnejších prispievateľov k sebapoznávaniu sú advokáti a advokátske kancelárie a ich právne názory, ktoré sa potom zčasti objavia aj ako súčasť „judikátov“ EÚ, teda Európskeho súdneho dvora v oblasti verejného obstarávania. Bolo by významným prínosom pre odborníkov vo verejnom obstarávaní, keby sa každoročne konalo „Fórum zadávateľov zákaziek“ ako medzinárodná konferencia o verejnom obstarávaní, kde by jednak odzneli prednášky renomovaných odborníkov a jednak by sa bola vytvorila platforma pre nastolenie problémov o ktorých by sa mohlo a malo verejne diskutovať s Úradom pre verejné obstarávanie, Úradom vlády SR a Ministerstvom financií SR.
Verejná mienka
Je ilúziou, že verejné obstarávanie je nástrojom proti korupcii. Je to najmä preto, že verejné obstarávanie je nástrojom ako transparentne a v duchu podpory čestnej hospodárskej súťaže zadáme zákazku na uskutočnenie stavebnej práce predpísaných kvalitatívnych a kvantitatívnych parametrov kvalifikovanému subjektu za najlepšiu cenu. Otázka obmedzovania korupcie, je otázka nástrojov zabraňujúcich uplatnenie čiernych alebo sivých peňazí, t. j. týka sa najmä daňových úradov. Jedným z významných pokrokov vo verejnom obstarávaní by bolo jeho odkriminalizovanie a dôsledné používanie správnej terminológie. Pojmy ako tender, hlasovanie komisie, zamieňanie pojmu verejné obstarávanie s verejnou súťažou a spájanie verejného a súkromného obstarávania a podobné výmysly zahmlievajú verejné obstarávanie pred verejnosťou a prispievajú k jeho kriminalizácii.
Negatívny atest
(„ex ante“ úradná kontrola)
V čase, keď sa formoval úrad a jeho kompetencie, vyvstala požiadavka, aby bolo možné Úradu pre verejné obstarávanie predložiť oznámenie o verejnom obstarávaní a súťažné podklady a úrad by v lehote do 30 dní vydal rozhodnutie (negatívny atest), že oznámenie aj súťažné podklady sú v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní a v širšom kontexte s právnym poriadkom Slovenskej republiky. Napr. aj so zmluvným právom, so zákonom o rozpočtových pravidlách verejnej správy, stavebným zákonom a pod. V súčasnosti pracuje na úrade odbor, ktorý posudzuje „dokumentáciu o verejnom obstarávaní“, ktorá sa týka štrukturálnych fondov EÚ. Je to ale posudzovanie „ex post“ a nie „ex ante“. Veľmi sa nevyužíva, lebo väčšina zadávateľov zákazky sa radšej spolieha na „svoje kontakty“ v riadiacich orgánoch (RO) alebo v SORO, ktoré ich na pochybenia upozornia a tak ich potichu odstránia. Myšlienka zriadiť tento odbor je určite výborná, ale treba ju dopracovať a vytvoriť z nej skôr „preventívny“ než „represívny nástroj“, lebo tak je tento odbor vnímaný.
Štandardná obstarávateľská dokumentácia
Zadávatelia zákaziek ale najmä osoby zapísané na ÚVO v Zozname odborne spôsobilých osôb sú obvykle pod multipolárnym tlakom. Jeden tvorí zákon o verejnom obstarávaní, druhí tvoria priamy a vyšší nadriadení a politicky vplyvné osoby, tretím je podnikateľská sféra, štvrtým sú odborné požiadavky na predmet zákazky – stavebnú prácu, piatym sú termíny odovzdania diela. Viacerým týmto tlakom, a teda aj pochybeniam vo vzťahu k zákonu o verejnom obstarávaní, by sa dalo predísť, keby na stavebné práce existovala štandardná obstarávateľská dokumentácia vrátane obchodných podmienok dodania stavebného diela, napr. v podobe FIDIC. Delila by sa na „malé stavebné zákazky“, „stredné stavebné zákazky“ a „veľké“. Vypracoval by ju úrad. Nebola by záväzná, ale jej použitie by zaručovalo efektívnosť pri zadaní stavebnej práce a fakt, že je v súlade s právnym poriadkom SR. Zadávateľ zákazky by doplnil len svoju identifikáciu, výkaz výmer, projektovú dokumentáciu a niekoľko málo odlišností, ktorými sa jedna stavebná práca líši od druhej. Ak by sa osvedčila a zaviedla do praxe, ľahko by sa identifikovali príčiny, prečo ju niekto nepoužil a zostal pri súčasnej „ľudovej umeleckej tvorivosti“ napr. zo špekulatívnych dôvodov.
Cenové zrkadlo
Často sa v médiách diskutuje o tom, že stavebné dielo je predražené. Verejne publikované cenníky sú nielen nezáväzné, ale ich uplatnenie pri námietkach pri zdôvodňovaní neobvykle nízkej ceny je problematické. Úrad ich raz uzná, inokedy nie. Veľkým prínosom by bolo, keby bola povinnosť zadávateľov zákaziek zasielať Úradu pre verejné obstarávanie v tvare ním určeného triednika a popisovníka jednotkové ceny určené projektantom a jednotkové ceny, ktoré sa dosiahli vo verejnom obstarávaní a to úrovni výkazu výmer, t. j, po položkách. Úrad alebo Štatistický úrad SR by ich spracoval na dve cenové zrkadlá – za projektantov a za zhotoviteľov. Boli by k dispozícii na porovnanie ako aktuálne ceny. Z týchto zrkadiel by bolo zrejmé, či je cena za stavebnú prácu primeraná, neobvykle nízka alebo vysoká.
Akreditácia atestátov
Koncom 90-tych rokov bol v Slovenskej národnej akreditačnej službe (SNAS) zostavený prvý národný model akreditácie atestátorov vo verejnom obstarávaní, resp. všeobecne v zadávaní zákaziek. Táto iniciatíva SNAS koordinovaná Úradom pre verejné obstarávanie, ktorá bola založená na európskej technickej norme pre verejné obstarávanie nadlimitných zákaziek vo vybraných odvetviach, sledovala cieľ ustanoviť akreditačným postupom SNAS nezávislé organizácie (atestátorov obstarávania – súkromného i verejného), ktoré by udeľovali certifikát zadávateľom zákaziek, že majú zavedený „systém verejného obstarávania“. Akreditácia by teda bola udelená nezávislým certifikačným orgánom ako oprávnenie, že môžu udeľovať osvedčenie o atestácii zadávateľom zákaziek a vykonávať nad tým dohľad. Je to podobná schéma ako zavádzanie manažmentu kvality alebo environmentálneho manažmentu. Schéma by sa týkala vždy konkrétneho modelu verejného obstarávania v rozsahu určitého druhu stavieb, sortimentu tovarov alebo služieb. Týmto by postupne bolo možné preniesť výkon verejného obstarávania na certifikované súkromné subjekty, ktoré by boli špecializované, napr. na stavebné práce alebo iné komodity a boli by nezávisle pravidelne dozorované, čo dnes nie je bez zvýšenia zamestnancov odboru kontroly ÚVO možné. Je to jedna z ciest ako zefektívniť verejnú správu a výrazne skvalitniť verejné obstarávanie.