ÚzemnéPlány.sk

Autor

Ing.arch. Vít Řezáč, FA ČVUT, ústav urbanismu

Zdroj

Konferencia Regulačné nástroje v ČR a SR

Zobrazení

24491

Dátum vydania

22. 05. 2009

Kategórie článku

• Regulačné nástroje v ČR a SR

Súvisiace články

• Regulačné nástroje – metodické prístupy a prax
• Územné plány, ich aktualizácia a autorské práva

Hodnotenie článku

Článok sa mi páči / nepáči

44%

Celkový počet hlasov: 1511

Územní plánování v zahraničí

Plánování má nicméně společné kořeny. Ve většině zemí EU se objevila první dokumentace a zákony počátkem tohoto století. Jejich vznik byl reakcí na bouřlivý a neuspořádaný rozvoj měst se všemi vyvolanými sociálními problémy. Zákony se zabývaly bydlením a hygienickými opatřeními a fyzické změny měst sloužily vylepšení sociálních a ekonomických podmínek života obyvatel.

Rozsah a úkoly plánování narostly po druhé světové válce, kdy byla potřeba integrovat a koordinovat veřejné investice. Během 60. a 70. let se začíná rozšiřovat příležitost pro přímou účast veřejnosti v procesu plánování. Poslední období lze pak charakterizovat dalším vstupem soukromých a veřejných investic, vstupem lobby ochránců přírody.

Rozrůzněnost přistupů k plánování je zapříčiněna historickými a kulturními danostmi, geografickými podmínkami, tradicemi ve využívání pozemků, stupněm urbanizace, ekonomickou situací a politickým či ideologickým směřováním.

Tato rozdílnost tradic územního plánování, která determinuje situaci v jednotlivých zemích, znamená, že popsat společné a rozdílné znaky je v jednoduché formě velice obtížné. V zásadě je možné vybrat celou řadu charakteristik nebo typických znaků. K základním určitě budou patřit:

a) rozsah, měřítko národního systému Úpn
b) podrobnost a členění plánování na národní a regionální úrovni
c) těžiště plánovacích pravomocí
d) role veřejného a soukromého sektoru
e) právní systém a tradice
f) ústavní systém a tradice státní správy
g) úplnost a propracovanost systému plánování
h) míra proveditelnosti navrhovaných záměrů a opatření

V podstatě existují plánovací systémy zahrnující sociální a ekonomické plánování a systémy úžeji zaměřené na využití ploch. Významná je i role sektorů, podle toho, kolik a jakých prostředků (veřejných nebo soukromých) se užívá. V některých zemích převládají soukromé investice (market-led, tržně orientované plánování) v jiných se výrazně podílí obecní prostředky (plan-led). Ve většině zemí EU, kde je silný vliv veřejných investic, existuje velice přímá vazba mezi plánem a jeho realizací. To se týká zejména velkých a komplexních projektů. V Řecku, Španělsku, Británii je naproti tomu podíl veřejného sektoru malý a plánování je spíše pobídkou a regulativem pro soukromé investory.

Většina zemí má plánování včleněno do jednoho nebo nemnoha zákonů. V Řecku, Itálii a Portugalsku je zákonodárství více fragmentováno a je obtížné zákonné normy jednoduše porovnávat s ostatními zeměmi.

Ve většině zemí jsou plánovací instrumenty, zvláště na té detailní úrovni, závazné a jsou popsány v zákoně.

Obecně lze charakterizovat 4 základní přístupy nebo tradice plánování.

První je regionálně hospodářský přístup. Územní plánováním má velice široký záběr. Týká se to hlavně Francie a částečně Portugalska. U Francie hraje důležitou roli i urbanistické řešeni (urban design).

Druhý je všeobecný integrovaný přístup, v Dánsku popisován jako „famework management“. V tomto případě je Úpn velice systematizované ve struktuře dalších plánů od celostátní po místní úroveň. Více něž ekonomické aspekty se sleduje koordinace v území (Holandsko). Tento systém vyžaduje sofistikované instituce a mechanismy a značný politický zájem na plánování. V těchto zemích jsou typoické velké veřejné investice. V severských zemích se plánování odehrává v obcích s vazbou na centrum, v Německu a Rakousku je to podobné, přičemž je zde výrazný vliv spolkových zemí.

Třetí je plánování využití území (land use management). Typickým představitelem je Británie. Zde jde především o kontrolu funkčního využití a jeho změnu. Většinu práce vykonávají místní úřady, přičemž centrální vláda má dohled. Podobný systém mívala Belgie a Irsko, i když nyní se obě země spíše orientují na všeobecný přístup.

Poslední je čtvrtý tzv. urbanistický přístup, ve kterém je patrný silný vliv urbanismu (urban design, Staedtebau) jako tvorby měst, vliv architektury a důraz na stavební řízení (building control). Tento přístup je charakteristický pro středomořské země. V nich existují přísná regulace v zónách a řada prováděcích vyhlášek. Zákony a normy však nejsou dobře provázány a zakotveny, rovněž je zde menší politická vůle k jejich dodržování, jak ze strany státu, tak veřejnosti. Tyto systémy jsou proto méně účinné.

Ústavní systémy
Organizace vlády
Celostátní úroveň
Regionální úroveň
Místní úroveň

Místní úřady většiny zemí EU mají primární odpovědnost za regulaci funkčního využití území a pořizování ÚPD. Role lokálních úřadů je silnější v unitárních státech s decentralizační politikou (Dánsko, Finsko, Švédsko). Druhým extrémem je Řecko.

Územně plánovací legislativa v zemích EU

Přestože je zákonodárství zemí různé, lze rozlišit v zásadě tři typy.

Nejprve země s jedním fundamentálním zákonem, který definuje hlavní okruhy regulace a její nástroje. Tento zákon je obvykle doplněn několika dalšími, které řeší např. ochranu památek, životního prostředí apod. Toto je typické pro Skandinávské země.

Druhý typ, který je typický pro velmi malý počet zemí, je zcela opačný. V Řecku, Itálii a Portugalsku je plánování zachyceno ve velkém množství zákonů, vyhlášek a nařízení, která se vztahují k jednotlivým konkrétním plánům nebo instrumentům. V těchto zemích existuje mnoho nástrojů ÚPN , které se volí podle specifické situace.

Ve třetí skupině jsou státy s regionálním nebo federálním uspořádáním. V Rakousku, Belgii a Španělsku příslušné zákony vydává spolková vláda. Podobný přístup je i v Německu, ale zde je velice silný vliv spolkového zákona.

Územně plánovací nástroje v úrovni regulačních plánů existují ve všech zemích EU kromě Británie a Irska.

Regulační nástroje definují podmínky s přesností na parcelu, kde definují umístění nebo využití s cílem regulovat využití. V Belgii existují regulační plány (plány zón) i pro celé sub-regiony. V některých zemích jsou propojeny územní plány a regulační plány v jednom dokumentu nebo se používají podle konkrétní situace. Poměrně časté je využívání výjimek v plánech na této úrovni. Plno zemí v posledních letech přistoupilo k modifikaci zákonů ve smyslu umožnit výjimky z tohoto systému.

Ve všech zemích jsou uzákoněny způsoby projednávání regulačních plánů za účasti veřejnosti. Plán se konzultuje se všemi dotčenými a je zde možnost podat námitky předtím, než se plán schválí.

Například ve Finsku územní plán (yleiskaava) je schválen v 97% obcí. Závazný regulační plán (asemakaava) je schválen v 98% obcí, přičemž je takto pokryto 3% území státu. Ve Francii je asi 15 000 plan d´occupation des soles (celkem je 36 558 municipalit), což pokrývá 50% území, kde žije 80% populace.

Ve všech zemích je více než jeden plán na úrovni municipaltiy. Ten první řeší širší rámec využití území (územní plán), druhý detailní regulaci a implementaci. Kromě toho zde jsou další nástroje, plány pro řešení rekonstrukcí sídel, řešení nových území apod. Různorodost nástrojů na municipální úrovni je největší v Řecku, Itálii a Španělsku.

Nástroje uvedené v tabulkách nezahrnují všechny typy. Nejsou zde například nástroje na dělení pozemků (např. švédský fastghetsplaner) nebo plán na budování infrastruktury (španělský proyectos de urbanización).

Je třeba ještě připomenout, že ještě existují nástroje, které upravují výstavbu v územích, kde nejsou schváleny územní plány.

Regulační nástroje

Všechny země EU kromě Británie a Irska mají regulační plány. Jsou to detailní závazné plány, které mají rozhodující roli v regulaci rozvoje území. Existuje několik stupňů nebo typů těchto nástrojů.

Typický regulační plán –

1. zahrnuje celou nebo část municipality
2. indikuje specifické využití budov, funkcí a infrastruktury s přesností parcely
3. garantuje právo na výstavbu nebo na změnu funkčního využití po schválení v příslušném řízení

V podstatě lze rozlišovat 3 základní typy regulačních nástrojů.

První a nejrozšířenější je regulační plán zóny. Tyto plány jako např. belgický bijzonder plan van aanleg nebo francouzský plan d´occupation des sols předepisují využití území a regulaci obce nebo její části. Podobným příkladem je holandský bestemmingsplan, nebo portugalský Planos de Urbanizacao, či řecký schedio poleos.

Druhou ještě podrobnější kategorii představují nástroje stavební regulace. Ty předepisují cílový stav objektu. Např. finský asemakaava definuje detaily o velikosti a poloze objektu. Rakouský Bebauunsgsplan definuje stavební čáry v měřítku 1:2000 včetně určení hustoty.

Třetí skupinu tvoří prováděcí plány. Ty jsou vytvářeny pro potřeby realizace konkrétních rozvojových záměrů v území (bydlení, průmyslové areály apod.)

Stavební povolení versus regulační plán

Ve většině zemí se stavební povolení vydává na základě závazných územních plánů, resp. regulačních plánů. Přesný význam slova „závazný“ se velice liší. V některých případech to znamená, že žádost o stavební povolení odpovídá plánu, a povolení pak musí být vydáno, v jiných případech musí žádost odpovídat plánu, ale místní úřad má právo vyžadovat splnění dalších podmínek. V tomto případě je stavební řízení něco více něž jen ratifikace.

Příkladem závazných plánů jsou např. holandský Bestimmingsplan, německý Bebauungsplan, nebo francouzský Plan d´Occupation des sols.

Naopak tam, kde plán není závazný, např. v Británii, se žádost posuzuje podle řady dalších kritérií, jako půdorys, kvalita návrhu, přístup, parkování. Tento přístup se vyznačuje mnohem větší flexibilitou a výjimky mohou být odsouhlaseny přímo v rámci řízení, nicméně systém dává menší garance žadateli. V řadě zemí podání žádosti o SP ve shodě s plánem neznamená automaticky povolení stavby (Irsko a UK).

Ve všech zemích EU se při stavebním řízení postupuje podle nejnižšího stupně ÚPD (regulačního plánu). V případě nejasností má tento plán vyšší statut než strategické nebo jiné plány vyšší úrovně. Je to proto, že komunální plány z těchto plánů vycházejí a jsou s nimi v souladu a prokazují mnohem větší míru znalosti konkrétní situace.

Odchylky od regulačního plánu

Ve všech zemích EU jsou odchylky při stavebním řízení od regulačního plánu podrobně vymezeny. V podstatě existují čtyři různé přístupy, jak řešit stavební povolení v případě, že se žádost liší od schváleného plánu.

V některých zemích, např. Lucembursko, taková odchylka vyžaduje schválení nového plánu.

V dalších zemích se takto postupuje jen v případě větších odchylek nebo větších projektů (Dánsko, Francie, Německo, Holandsko, Portugalsko, Švédsko). Jinak se menší odchylky povolují výjimkami.

Za třetí se přistoupí k změně plánu (Řecko či Holandsko).

Za čtvrté v některých zemích existují zvláštní opatření, jak v takových případech postupovat. Např. ve Finsku existuje institut zvláštního stavebního povolení, v Irsku se výjimky povolují souhlasem ¾ zastupitelstva, v Británii se odchylky musí zveřejňovat a do řízení může vstoupit orgán dohledu státní správy.

V zemích EU se tyto výše uvedené přístupy kombinují. Např. v Holandsko lze pořídit buďto nový územní plán, změnit stávající, udělit výjimku anebo vydat rozhodnutí s tím, že se předpokládá pořízení nového plánu a nová funkce s ním bude v souladu.

V Německu (Bebauungsplan), v Holandsku (Bestemmingsplan) a v Itálii není možné požádat o stavební povolení v nezastavěném území, aniž by byl schválený regulační plán. Regulační plán je totiž chápán jako nejdůležitější nástroj kontroly územního rozvoje.

Složitější situace nastává v zemích, kde je ze zákona povinnost mít regulační plán, ale celé území státu jimi není pokryto anebo jsou plány zastaralé.

V jiných zemích, např. v Belgii, je možné vydat stavební povolení, ikdyž není regulační plán, pokud je schválený územní plán a pokud to státní správa povolí. Ve Finsku existuje v těchto případech institut zvláštního stavebního povolení, neboť je to rychlejší a jednodušší než pořízení chybějícího plánu. Ve Švédsku je možné zase vydat omradesbestammalser, což jsou regulační zásady na území, kde sice není schválený regulační plán, ale je zde platný územní plán.

V Británii se stavební povolení vydává v zásadě na základě development planu, nicméně systém planning permission funguje i na územích, kde tento plán není zpracován.

Shrnutí

Článek rozvádí příspěvek přednesený na výročním zasedání Asociace pro urbanismu a územní plánování ČR v Plzni dne 22.9. 1999. Soustřeďuje se na zkušenosti z problematiky regulačních plánů v Německu a ve Švýcarsku. Přestože územně-plánovací systémy obou zemí vycházejí z obdobných principů a je zde řada podobností v pojetí a členění dokumentace, liší se v míře závaznosti, resp. volnosti předepsané zákonem, resp. ponechané na vůli zadavatele při určování regulačních prvků. Právě otázka potřeby nebo nadbytečnosti centrálních standardů patřila k tématům zasedání a bude i nadále předmětem odborných diskuzí. Jak ukazují vybrané příklady, na tuto otázku není jednotný recept a musí se vycházet spíše z místních tradic a praktických zkušeností.

Autor:
Ing.arch. Vít Řezáč
Kontakt: Brunclíkova 24, 162 00 Praha 6, tel. 02/ 35 36 02 40
FA ČVUT, ústav urbanismu, Thákurova 7, 166 34 Praha 6,
Auto je členom predsednictva a podpredsedom Asociácie pre urbanizmus a územné plánomanie v ČR.